تحلیل توافق نامه صلح امریکا و طالبان و امکان سنجی اجرای آن

تحلیل توافق نامه صلح امریکا و طالبان و امکان سنجی اجرای آن

مطلب زیر در اندیشکده راهبردی تبیین به ادرس منتشر شده است

http://tabyincenter.ir/36156/

پس از ماه­ها مذاکره و گفتگو میان نمایندگان طالبان و امریکا در خصوص مذاکرات صلح افغانستان، بالاخره طرفین در 29 فوریه 2020 (10 اسفند 1398) توافق­نامه صلحی را امضاء کردند. بر مبنای اظهارات نمایندگان طالبان و امریکا قرا ر است توافق­نامه، صلح و امنیت را به افغانستان بازگرداند. هدف نوشتار حاضر، تبیین و تحلیل توافق­نامه صلح امریکا و طالبان می­باشد. برای بررسی بهتر موضوع، مقاله به دو بخش تقسیم شده است؛ بخش اول به تحلیل توافق­نامه مذکور و امکان­ سنجی اجرای آن در قالب بررسی وضعیت امریکا، طالبان و دولت مرکزی افغانستان در آستانه امضای توافق­نامه صلح؛ محتوای توافق­نامه صلح؛ و امکان­ سنجی اجرای توافق­نامه صلح امریکا و طالبان می­پردازد و بخش دوم نیز پیامد­های توافق­نامه صلح را تحلیل خواهد نمود.

1) بررسی وضعیت امریکا، طالبان و دولت مرکزی افغانستان در آستانه امضای توافق­نامه صلح

برای تحلیل توافق­نامه صلح امریکا و طالبان، ابتدا باید دانست که امریکا، طالبان و دولت کابل در زمان امضای توافق­نامه صلح در چه وضعیتی قرار داشتند.

1-1) وضعیت امریکا

مذاكرات صلح افغانستان در سپتامبر 2018 با حضور زلمی خلیل‌زاد به عنوان نماینده ارشد آمريكا و نمایندگان طالبان به صورت رسمی کلید خورد و در فوریه 2020 توافق­نامه صلح موسوم به "موافقت­نامه رسیدن به صلح در افغانستان" میان طرفین به امضاء رسید. امریکا از همان دور اول مذاکرات تا آخرین دور مذاکرات، بر ضرورت تأمین اهداف زیر تأکید داشت: برقراری آتش­بس میان دولت افغانستان و طالبان، پایان جنگ در افغانستان، آغاز مذاکرات بین­الافغانی، تضمین طالبان درخصوص قطع رابطه با القاعده و مبارزه با داعش، تضمین طالبان در خصوص اینکه از خاک افغانستان حمله علیه منافع آمريكا و متحدانش صورت نمی­پذیرد. هم­زمان با برگزاری دور نهم گفت‏وگوها در شهریور 1398، خبر توافق طرفین منتشر شد. با وقوع انفجار در نزدیکی سفارت آمریکا در کابل، یک سرباز آمریکایی به همراه چندین شهروند افغان کشته شدند. پس از اینکه طالبان مسئولیت این انفجار را بر عهده گرفت، ترامپ ضمن اشاره به نشست محرمانه­ای که قرار بود با فرستادگان طالبان در خاک کشورش داشته باشد، خاتمه مذاکرات صلح بین نمایندگان دو طرف را اعلام کرد. طالبان در واکنش به بیانیه ترامپ اعلام کرد که لغو مذاکرات صلح، بیشتر به ضرر واشنگتن است، زیرا طالبان ثابت کرده که به کمتر از خروج کامل آمریکا از افغانستان راضی نمی­شود و برای رسیدن به این هدف، به جهاد خود ادامه خواهد داد. با مشاهده واکنش طالبان، آمریکا اعلام کرد واشنگتن همچنان خواهان توافق با طالبان است، اما می­خواهد اطمینان یابد که طالبان به تعهدات خود پایبند می­ماند. بعد از سفر غیرمنتظره ترامپ به افغانستان در آذر 1398، مذاکرات پس از سه ماه وقفه از 16 آذر از سر گرفته شد، اما با حمله طالبان به مرکز بهداشت نزدیک پایگاه هوایی آمریکا در بگرام در 20 آذر، خبر توقف کوتاه­مدت مذاکرات از جانب کاخ سفید منتشر شد. با اعلام­نظر مساعد طالبان برای کاهش خشونت‌ها (به جای آتش­بس) در افغانستان، مذاکرات صلح در دوحه در اواخر دی 1398 از سر گرفته شد تا اینکه در ماه اسفند اعلام شد امریکا و طالبان توافق کردند به مدت یک هفته خشونت­ها در افغانستان را کاهش دهند. با توجه به اینکه شرط کاهش خشونت­ها عملیاتی شد، سندی با عنوان"موافقتنامه رسیدن به صلح در افغانستان" میان آمریکا و طالبان در 29 فوریه 2020 امضاء گردید. بنابراین امریکا در آستانه امضای توافق­نامه با طالبان؛ با توجه به در پیش بودن انتخابات ریاست جمهوری سال 2020 و لزوم عملیاتی کردن شعار انتخاباتی ترامپ مبنی بر لزوم بازگشت سربازان به وطن، عزم خود را برای امضای توافق­نامه جزم کرده بود و برای رسیدن به این هدف، چنان­چه در آغاز گفتگوها شرط حضور دولت کابل در مذاکرات را طبق خواست طالبان کنار گذاشت، در زمان امضای توافق­نامه صلح با طالبان نیز مقابل خواست طالبان درخصوص درج نام امارت اسلامی در این سند کوتاه آمد، هر چند در متن توافقنامه ذکر شد که امریکا امارت اسلامی طالبان را به رسمیت نمی­شناسد.

2-1) وضعیت طالبان

طالبان به ­عنوان نیرومندترین گروه شورشی در افغانستان با استفاده از جایگاه قومی و قدرت نظامی و نیز ضعف دولت کابل، طی دوره حكومت دولت وحدت ملي (1393 ـ 1398) همواره بر دامنه مناطق تحت نفوذ خود افزوده و باعث بروز ناامنی و درگیری در کشور شده است. تصرف قندوز، فراه و غزني نيز براي قدرت‌نمايي به امریکا و به چالش كشيدن دولت وحدت ملي صورت گرفت. طالبان هم­چنین حملات خود را در استان‌هاي شمالي نظير بلخ، فارياب، بادغيس و جوزجان افزايش داد. با بررسی عملیات‌های طالبان در سه سال اخیر (1396 تا 1398) با نام‌های «منصوری»، «الخندق» و «الفتح» و مقایسه آنها با عملیات­های قبلی، مشاهده می­شود که برخلاف سال­های قبل از سال 2012 که استراتژی طالبان عمدتاً بر ا ایجاد مزاحمت و حملات ايذايي بوده و عملیات منسجم نظامی انجام نمی‌داده است، اما از سال 2012 تا كنون، طالبان نه تنها بر وسعت جغرافیایی‌ خود افزود، بلكه عملیات‌هاي خود را با سازمان­دهي منسجم انجام داده و حتی در طول مذاكره با آمريكا، از حملات خود نکاست. طالبان در طی گفتگوهای صلح با امریکا همواره بر تأمین اهدافی مانند مذاكره مستقيم با آمريكا، ارائه جدول زمانی برای خروج نیروهای خارجی از افغانستان، حذف نام گروه طالبان و رهبران آن از لیست سیاه گروه­های تروریستی، تغيير قانون اساسي و تشکیل حکومت اسلامی، آزادی همه زندانیان طالب از زندان و به رسمیت شناختن دفتر طالبان در قطر تأکید داشتند. طالبان در حالی که مذاکرات صلح با آمریکا را پیش می­برد، در مذاکرات موسوم به گفت‌وگوهای بین­الافغانی با احزاب و گروه­های سیاسی افغانستان نیز مشارکت نموده و هم­چنین مذاکراتی نیز با کشورهای منطقه از جمله ایران، چین، روسیه برگزار کرد. طالبان در مواضعش در قبال دولت کابل، کماکان آن را به رسمیت نشناخته و نتایج انتخابات ریاست جمهوری 1398  را نیز فاقد اعتبار می­داند. بنابراین طالبان در آستانه امضای توافق­نامه با امریکا، به لحاظ نظامی از طریق عملیات­های متعدد بر دامنه حوزه­های تحت کنترل و نفوذ خود در کشور افزود، در حوزه سیاسی نیز با توجه به تمایل دولت ترامپ برای دست­یابی به توافق، کسب وجاهت و مشروعیت از جانب کشورهای منطقه، اختلاف میان اشرف غنی و عبدالله عبدالله در ارتباط با نتایج انتخابات و عدوم وجود صدای واحد میان بازیگران داخلی افغانستان و ... از موضع قدرت در جلسه امضاء توافق­نامه شرکت کرد.

3-1) وضعیت دولت مرکزی افغانستان

از زمان طرح موضوع گفتگوی صلح با طالبان در سال 2009، این گروه بارها بر عدم تمایل به مذاکره با دولت کابل تأکید کرده و معتقد است دولت، نه تنها نماینده واقعی مردم افغانستان نمی­باشد، بلکه مقامات آن از جانب امریکا منصوب شده است. در یازده دور مذاکرات رسمی میان آمریکا و طالبان، دولت افغانستان نتوانست در نشست­هایی مذکور شرکت نماید، درحالی که دولت افغانستان، یکی از دو طرف اصلی جنگ در کشور است. منتقدان دولت معتقدند که روند صلح خارج از کنترل اشرف غنی بوده است و دلیل آن نیز، عدم حضور نماینده دولت در مذاکرات است. اما دولت بیان کرد که امریکا به نمایندگی از دولت کابل در این گفتگوها حضور داشته و موارد مطرح شده را به اطلاع مقامات دولتی می­رساند. با ادامه روند گفت‌وگوهای صلح طالبان و آمریکا و عدم تمایل طالبان به هرگونه مذاکره با دولت کابل، اشرف غنی تصمیم به مشارکت جدی­تر در این روند گرفت. به همین دلیل، غنی در تیر 1398 و براساس پیشنهاد لویه‌ جرگه‌ی مشورتی صلح، وزارت دولت در امور صلح را ایجاد کرد. در ادامه، ریاست دبیرخانه شورای عالی صلح طی فرمانی از سوی اشرف غنی لغو گردید و دبیرخانه این شورا را با تمام ساختار و وظایف آن لغو و مسئولیت آن را به وزارت دولت در امور صلح واگذار کرد. با این حال، موضع طالبان در ارتباط با عدم مذاکره با دولت تغییری نکرد. علی­رغم مخالفت طالبان، دولت وحدت ملی، انتخابات ریاست جمهوری را در مهر 1398برگزار کرد. هر چند ارگ به دلیل فشارواشنگتن مجبور شد سه عضو ارشد طالبان را در آبان 1398 از زندان بگرام آزاد و به قطر منتقل نماید. پس از اعلام نتایج انتخابات ریاست جمهوری و اختلافات میان اشرف غنی و عبدالله عبدالله در خصوص نتایج اعلام شده، موضع دولت بیش از پیش تضعیف گردید. حتی در روز امضای توافق میان امریکا و طالبان، از هیچ نمایند­ه­ دولت کابل جهت حضور در مراسم دعوت نشده بود. بنابراین دولت مرکزی افغانستان در آستانه امضای توافق­نامه صلح طالبان با امریکا، به دلیل جایگاه و مشروعیت طالبان در سطح منطقه و بین­المللی به دلیل برگزاری نشست­های متعدد(علی­رغم اعلام حمایت ایران، هند از دولت کابل و لزوم مشارکت آن در روند صلح)، مخالفت طالبان با هرگونه مذاکره با نمایندگان دولت و عدم مشروعیت آن، اختلافات داخلی میان سیاست­مداران کابل در ارتباط با نتایج انتخابات ریاسست جمهوری و ... ، هم در حوزه سیاسی در موضع ضعف قرار داشت و هم به دلیل گسترش عملیات­های طالبان و حوزه نفوذ این گروه و عدم توانایی نیروهای دولتی برای مبارزه با آنها در حوزه نظامی وضعیت مناسبی نداشت.

2) محتوای توافق­نامه صلح امریکا و طالبان

پس از برگزاری یازده دور از مذاکرات رسمی میان امریکا و طالبان در نهایت سندی با عنوان"موافقتنامه رسیدن به صلح در افغانستان" میان آمریکا و امارت اسلامی در 29 فوریه امضاء گردید که البته بلافاصله پس از ذکر نام امارت اسلامی، امریکا تأکید کرده است "امارت اسلامی" را به عنوان دولت به رسمیت نمی­شناسد، بلکه "گروه طالبان" را به رسمیت می­شناسد. توافق­نامه صلح امریکا و طالبان متشکل از چهار بخش است: بخش اول به عدم استفاده از خاک افغانستان توسط هرگونه گروه یا فرد علیه امنیت ایالات متحده و متحدان آن ؛ بخش دوم به اعلام جدول زمانی برای خروج تمام نیروهای خارجی از افغانستان؛ بخش سوم به شروع مذاکرات بین‌الافغانی در ده روز پس از امضای این توافقنامه(10 مارس)؛ و بخش چهارم نیز بر آتش‌بس دائمی اشاره دارد. هر دو طرف موافق هستند که این دو بخش با هم مرتبط و به هم وابسته می‌باشند. بر اساس موافقت­نامه، امریکا متعهد می­گردد که: 1- تمام عملیات­های نظامی علیه طالبان را متوقف نماید. 2- همه نیروهای امریکایی و بین­المللی حاضر در خاک افغانستان از این کشور خارج شده و پایگاه­های آن­ها ظرف چهارده ماه تخلیه شود. 3- با شروع مذاکرات بین‌الافغانی همه تحریم­ها علیه طالبان(تحریم­های امریکا و شورای امنیت) ظرف شش ماه آینده برداشته شود. 4- امریکا تلاش می­کند که دولت کابل حدود پنج هزار زندانی طالب را از زندان آزاد کند و طالبان نیز یک هزار زندانی طرف دیگر را تا 10 مارس برای اعتمادسازی آزاد کند. طرف‌های ذیربط هدف دارند که تمام زندانیان باقی‌مانده را طی سه ماه بعدی آزاد کنند. البته اجرای این تعهدات امریکا مشروط به این این است که طالبان نیز به تعهدات خود عمل کند از قبیل: 1- کاهش سطح خشونت در افغانستان به مدت یک هفته. 2- توقف عملیات نظامی علیه نیروهای امریکایی و خارجی.  3- شروع مذاکرات با سایر افغان­ها ظرف ده روز برای آتش­بس و صلح. 4- جلوگیری از استفاده گروه­های مسلح تروریستی از خاک افغانستان که منافع امریکا و متحدانش را تهدید می­کنند. البته موارد مذکور، موضوعاتی هستند که توسط رسانه­ها منتشر شده­اند، اما بی­شک، بسیاری از موضوعات مطرحه در مذاکرات و توافقات پنهانی طالبان و امریکا انتشار نیافته است. به عنوان مثال، مطلبی در ارتباط با چگونگی حضور امریکا جهت آن­چه مبارزه با تروریسم بعد از خروج از افغانستان می­خواند، منتشر نشده است. در ضمن، اشاره­ای نیز به ماهیت و اجزای "کاهش خشونت" نشده است. اینکه طرفین در خصوص چه سطحی از خشونت به تفاهم رسیده­اند، مشخص نیست.

3) امکان­سنجی اجرای توافق­نامه صلح امریکا و طالبان

در خصوص امکان­سنجی اجرای مفاد توافق­نامه مذکور می­توان این مسئله را هم از جانب طالبان و هم از طرف امریکا بررسی نمود.

1-3) امکان­سنجی اجرای توافق­نامه صلح از جانب طالبان

1-1-3) یکی از مهم‌ترین تعهدات طالبان در این توافق­نامه، توقف عملیات نظامی علیه نیروهای خارجی از جانب این گروه است. در حالی که رهبران طالبان با این چالش مواجه هستند که بتوانند در ادامه، همه زیرمجموعه‌های طالبان را زیر چتر خود حفظ و سیطره­شان را تثبیت کنند. برخي گروه‌ها درون طالبان همواره مخالف مذاكره با آمريكا و دولت كابل هستند. اختلافات داخلي ميان گروه‌هاي طالبان نسبت به صلح با آمريكا  موجب بروز شكاف در اين گروه‌ها شده و می­تواند مانع عملياتي شدن توافقات شود، به ويژه كه حاميان اين دسته از طالبان نيز متعدد هستند و گاه منافع متضاد دارند.

2-1-3) شروع مذاکرات طالبان با سایر افغان­ها جهت دست­یابی به آتش­بس و صلح از دیگر تعهدات طالبان است، در حالی که دست­یابی به صلح بدون مذاکره مستقیم طالبان با دولت افغانستان ممکن نخواهد بود. ادامه روند حملات نظامی توسط طالبان پس از پایان زمان یک هفته­ای کاهش خشونت­ها که در بیش از 10 ولایت به وقوع پیوسته است، مؤید این نکته است که طالبان در بهترین شرایط، علیه نیروهای خارجی حمله نکردند اما حملات علیه نیروهای دولتی افغان را ادامه می­دهند که البته نتیجه­ای جز تداوم اختلافات، درگیری‌ها و استمرار ناامنی­ها نخواهد داشت. عدم حضور دولت افغانستان در روند مذاكرات صلح امریکا و طالبان، عملاً يكي از موانع اصلي صلح در افغانستان در زمان پس از امضای توافق­نامه میان امریکا و طالبان است. هر چند امریکا مطرح کرده است که بایستی مذاکرات بین­الافغانی پیش گرفته شود تا صلح و آتش­بس دائمی در این کشور حاکم شود، اما رهبران طالبان تاکنون حاضر به گفت‌وگوي مستقيم با دولت كابل نیستند. دولت نیز در مقابل درخصوص شرط آزادسازی 5 هزار اسیر طالبان مقاومت می­کند و همواره بر حفظ قانون اساسی و جمهوریت نظام تأکید می­کند.

3-1-3) پس از برگزاری مذاکرات طالبان و سایر طرف­های افغانی، چنان­چه طرفین به جمع­بندی برسند، در نهایت دولتی در افغانستان روی کار خواهد آمد که طالبان به صورت رسمی نقش کلیدی در آن خواهد داشت. اگر طالبان موفق شوند حاکمیت خود را تثبیت کنند، همان نظریه قدیمی که پشتون‌ها اجازه نمی‌دهند سایر اقوام، حاکم افغانستان باشند، غالب خواهد شد و بالطبع طالب یا همان پشتون با دیدگاه‌های انحصاری که دارد می‌تواند حکومت افغانستان را به دست بگیرد. عدم وجود خوش­بینی به تقسیم عادلانه قدرت میان طالبان با سایر احزاب، اقوام و مذاهب در آینده با توجه به ویژگی تمامیت­خواهی طالبان و میزان قدرت و نفوذ آن در کشور، عملاً دست­یابی به صلح جامع را با مشکل مواجه  می­کند. بنابراین، امضای توافق صلح میان آمریکا و طالبان لزوماً به معنای پایان خشونت و ناامنی در افغانستان نخواهد بود؛ چراکه درخصوص مهم­ترین معضل افغانستان، یعنی اختلافات سیاسی داخلی و نبود اجماع ملی راهکاری عملی ارائه نداده است بلکه الویت را بر تأمین منافع ملی امریکا و طالبان قرار داده است.

2-3) امکان­سنجی اجرای توافق­نامه صلح از جانب امریکا

افغانستان به دلیل ویژگی‌های ذاتی خود و نیز به مداخلات خارجی و تضاد منافع بازیگران منطقه‌ای و جهانی همواره دچار بحران است و امریکا تلاش کرده است از طریق مدیریت ناامنی در آن کشور در پی حفظ دسترسی‌های سیاسی و امنیتی، تأمین منافع استراتژیک و ممانعت از ابتکار عمل و قدرت مانور رقباء و مخالفانش در افغانستان باشد. مهم­ترین مسئله مطرح شده در خصوص تعهدات امریکا در توافق­نامه صلح، بحث خروج نیروهای خارجی است. اما بایستی در نظر داشت خروج مطرح شده در این سند، با مفهوم خروجی که بسیاری به آن باور دارند، متفاوت است. بسیار ساده­انگارانه است که بپذیریم امریکا پس از هزینه­های مالی و جانی که در جنگ افغانستان متحمل شده است، اکنون می­خواهد به معنای واقعی از این کشور خارج شود. به نظر می­رسد جنس و نوع این حضور تغییر خواهد کرد. چنان­چه فرض کنیم طالبان در دولتی که پس از مذاکرات بین­الافغانی روی کار می­آید، دست برتر را خواهد داشت، در چنین شرایطی و طبق توافق امریکا و طالبان، سربازان امریکایی در تعداد محدود و صرفاً در پایگاه­هایی مشخص، نه برای جنگ با طالب بلکه به عنوان نیروی حافظ وضع موجود(دولت جدید) فعالیت خواهند کرد. طالبان همواره نشان داده است که از اهمیت و جایگاه کمک­های امریکا به افغانستان آگاه است، لذا برای ادامه ارسال این کمک­ها(چنان­چه در موافقت­نامه امریکا و طالبان درخصوص ادامه جریان کمک­­ها و همکاری اقتصادی امریکا با دولت آینده آمده است) در پی خروج همه نیروهای امریکایی از افغانستان نخواهد بود. با این شرایط، خروجی در کار نخواهد بود. در ضمن، چنانچه از منظر خود امریکایی و اخباری که در رسانه­ها منتشر شده به موضوع خروج نگاه کنیم، با توجه به اینکه ترامپ نشان داده است به راحتی می­تواند خیلی سریع از توافق­نامه صلح خارج شود و دستور افزایش مجدد نیروها را صادر کند.